Опыт США по формированию системы документов стратегического планирования в сфере развития мультимодальных грузовых перевозок

В сентябре 2020 г. Минтрансом США (US Department of Transportation – DOT) опубликована «Национальная стратегия развития грузовых перевозок» (National Freight Strategic Plan – NFSP). Документ стал первым результатом реализации требований разработанной еще в начале 90-х годов прошлого века новой политики США, основанной на принципах мультимодализма и предусматривающей интеграционное развитие всех видов транспорта с целью повышения эффективности транспортной отрасли в целом. К этому времени практически завершалась инициированная в 50-х годах президентом Эйзенхауэром программа создания Системы межштатных автомагистралей (Interstate Highway Program), произошли структурные изменения в общественном транспорте, ужесточились требования по обеспечению экологических и социальных стандартов в транспортной сфере и т.п. Участникам транспортного рынка стало очевидно, что эра преимущественного развития Национальной системы автодорог завершена и дальнейшее развитие транспортной отрасли, обеспечивающей прогнозируемое развитие потребностей экономики и общества, требует реализации новых подходов, включая, например, пространственное развитие, модели определения приоритетов и финансирования инвестиционных проектов, интеграции планов развития муниципалитетов, штатов и общефедеральных программ

Новая транспортная политика

В конце 80-х годов Федеральным управлением шоссейных дорог (Federal Highway Administration – FHWA) и Американской ассоциацией государственных служащих автомобильных дорог и транспорта (American Association of State Highway and Transportation Officials – AASHTO) были сформированы целевые рабочие группы для выработки вариантов видения программ развития транспорта в среднесрочной (2005 г.) и долгосрочной (2020 г.) перспективе, включая аналитику проблематики, тенденций, перспективных технологий и т.п. Итогом работы стал концептуальный документ, разработанный при поддержке различных подразделений Минтранса США, а также аналогичных органов на уровнях штатов и муниципалитетов, отразивший результаты более 65 форумов участников рынка и центров транспортных исследований - «Обеспечивая движение Америки: новые концепции транспорта для нового века» (Keeping America Moving: New Transportation Concepts for a New Century). Документ охватывал транспортный комплекс, в котором все виды транспорта эффективно взаимодействуют друг с другом, а также ставил задачи по исследованиям и разработкам, передаче технологий и продвижению интермодального подхода к организации транспортной деятельности и развитию транспортной инфраструктуры.

Стратегические разработки этой Концепции, а также положения опубликованной в марте 1990 г. новой «Национальной транспортной политики» до 2050 года (National Transportation Policy – NTP), обозначившие переход от государственного финансирования строительства транспортной инфраструктуры к более гибким инвестиционным механизмам за счет, прежде всего, расширения прав штатов на введение платных дорог, а также за счет использования механизмов ГЧП, легли в основу «Закона об эффективном интермодальном наземном транспорте» (Intermodal Surface Transportation Efficiency Act – ISTEA, 1991 г.) определенного как «революционный и знаменующий конец эры строительства автодорог и переход к эре развития транспорта».

Однако решающее влияние на смещение акцентов с вопросов развития автодорожной системы США на комплексный подход по развитию национальной транспортной отрасли, включая общественный транспорт, интермодальное планирование инфраструктуры, энергоэффективность, борьбу с вредными выбросами и т.п., оказала инициативная группа «Политика наземного транспорта» (Surface Transportation Policy Partnership – STPP), сформированная общественными организациями и профессиональными объединениями (в т.ч. Американская коалиция за общественный транспорт, Американская ассоциация пространственного планирования, Движение за новые транспортные приоритеты, Коалиция за энергосбережение, Фонд защиты окружающей среды, Национальная ассоциация региональных советов, Национальная ассоциация дикой природы, Велосипедная федерация Америки), разработавшая в 1991 г. концептуальный документ «Действуя в национальных интересах: транспортная повестка» (Acting in the National Interest: The Transportation Agenda).

В итоге принятый в конце 1991 г. Закон впервые обязывал внедрить Национальную систему мультимодального транспорта (National Intermodal Transportation System), которая должна обеспечивать эффективное взаимодействие всех видов транспорта и включать, помимо сети автодорог, инфраструктурные интермодальные объекты, в том числе на основе инновационных технологий (например, интеллектуальные транспортные системы, «маглев» и т.п.). Кроме того, согласно положениям закона, под председательством Министра должен быть сформировать Консультативный совет по интермодальным перевозкам (Intermodal Transportation Advisory Board), включающий руководителей Федеральных управлений Минтранса США – автомагистралей, гражданской авиации, морского транспорта, железных дорог, общественного транспорта, по безопасности автотранспортных средств. Закон также обязывал Минтранс США рекомендовать правительствам штатов разработать и утвердить Планы развития интермодальных перевозок (State intermodal transportation plan) согласно установленного шаблона, включая, в том числе, базу статистических данных и индикаторов. Для этих целей выделялись соответствующие гранты.

Формирование целеуказаний по развитию мультимодальных грузовых перевозок

Следующим этапом развития мультимодального транспорта – этапом формирования субсекторальных целей, задач и инструментария повышения эффективности именно грузовых перевозок, стало принятие в 2012 г. «Закона о прогрессе транспортной системы в 21 веке» (Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act – MAP-21). В Закон включен отдельный раздел «Национальная политика грузовых перевозок» (§167: National Freight Policy), определявший цели и задачи ее реализации, в том числе, повышение конкурентоспособности транспортной отрасли США и обеспечение повышения эффективности грузовой транспортной сети, интенсификация инвестиционной и инновационной составляющих развития, повышение производительности труда, снижение негативного воздействия на окружающую среду и проч.

Минтрансу США законодательно вменено в обязанность обеспечить разработку, обсуждение и утверждение 2 этапных документов: «Национальной сети грузовых перевозок» (National Freight Network) и «Национальной стратегии развития грузовых перевозок».

«Национальная сеть грузовых перевозок», формируемая на основе т.н. Первичной сети, дополнительных секторов Системы межштатных автомагистралей, не вошедших в первичную сеть, и опорных локальных грузовых коридоров, должна обеспечивать координацию усилий на всех уровнях по стратегическому распределению ресурсов инфраструктуры интермодальных перевозок.

Первичная сеть (primary freight network) общей протяженностью не более 27 тыс. миль подлежала утверждению Минтрансом США в течение 1 года на основании статистических данных и результатов совместного с пользователями сети, экспедиторами, органами власти штатов и т. д. анализа, что обеспечивало выделение наиболее важных для грузовых перевозок автодорог. При этом учитывались следующие факторы:

— пункты генерации и погашения грузопотоков на территории США;

— объемы перевозимых грузов;

— среднее дневное количество грузовых автомобилей на основных автодорогах в годовом исчислении;

— доля среднего дневного количества грузовых автомобилей в общем дневном количестве автотранспортных средств на основных автодорогах в годовом исчислении;

— сухопутные и морские пункты пропуска;

— подъездные пути к местам добычи полезных ископаемых, производственным мощностям и т.п.;

— населенные пункты;

— сетевые интермодальные соединения.

Дополнительные секторы сети (additional miles on primary freight network) - Министр имеет право дополнительно к Первичной сети сформировать сеть автодорог общей протяженностью не более 3 тыс. миль из числа имеющихся или проектируемых дорог, имеющих критическое значение для эффективности интермодальной сети.

Опорные локальные грузовые коридоры (critical rural freight corridors) – штатам предоставляется право определить расположенные в их границах дороги в качестве локальных грузовых коридоров в случаях, если:

— на локальных дорогах штатов среднее дневное количество грузовых автомобилей (по эквиваленту легковых автомобилей) в годовом исчислении составляет не менее 25% от общего аналогично исчисленного количества;

— они обеспечивают подходы к местам добычи полезных ископаемых, производственным мощностям и т д.;

— они соединяют инфраструктуру Системы межштатовских автомагистралей, Первичной сети, другие ранее перечисленные сектора и объекты с перевалочными терминалами, имеющими объемы грузопереработки не менее 50 тыс. ДФЭ или 500 тыс. тонн навалочных грузов.

«Национальная стратегия развития грузовых перевозок» должна быть разработана и размещена на официальном портале Минтранса США в течение 3 лет с момента вступления Закона в силу. Документ должен разрабатываться всеми структурными подразделениями министерства в тесном взаимодействии с государственными и частными участниками транспортного рынка и включать:

оценку условий функционирования и эффективности национальной системы перевозок грузов;

перечень основных «узких мест» сети грузоперевозок, сформированный на основе качественных методик статистических данных, а также ориентировочный расчет ресурсов, необходимых для их ликвидации;

прогноз объемов грузоперевозок на 20 лет;

перечень основных каналов международной торговли с определением национальных грузовых коридоров, соединяющих пункты входа / выхода внешнеторговых грузопотоков с основными агломерациями и другими точками генерации / погашения грузопотоков;

оценка законодательных, нормативных, технологических, институциональных, финансовых и других барьеров на пути повышения эффективности грузовых перевозок (включая способы преодоления барьеров;

перечень маршрутов, обеспечивающих подъездные пути к местам добычи полезных ископаемых, производственным мощностям и т. д.;

материалы по передовому опыту повышения эффективности национальной грузовой сети, а также снижения негативного воздействия грузоперевозок на местные сообщества;

предложения по способам обеспечения интермодальности.

Кроме того, Законом были определены задачи по усовершенствованию инструментария оценки и приоритезации инвестиционных проектов, а также развитию аналитико-статистического аппарата, необходимого для повышения качества прогнозирования грузопотоков и их корреспонденций и т. п. Кроме того, положениями Закона штатам предлагалось, по аналогии с соответствующими федеральными моделями, сформировать Консультационные советы по грузоперевозкам, а также разработать Планы штатов по развитию грузового транспорта (отдельно либо в составе более широкого Плана развития транспортной системы). Для штатов, выполнивших эти рекомендации, закреплялась зафиксированная возможность повышения уровня федерального финансирования проектов, ориентированных на развитие мультимодального грузового транспорта.

Разработка документов и материалов, предусмотренных системой стратегического планирования

«Национальная сеть мультимодальных грузовых перевозок» (National Multimodal Freight Network), получившая это новое название и новые максимальные параметры автодорог, должна включать дополнительно к Первичной сети, дополнительным секторам, опорным локальных и вновь добавленным городским грузовым коридорам, (в новом Законе обозначенным совокупно как Национальная сеть грузовых автодорог – National Highway Freight Network), следующие данные по:

железнодорожной грузовой сети железных дорог Класса I, определенных Бюро наземного транспорта;

портам общего пользования с совокупным внутренним и внешнеторговым грузооборотом не менее 2 млн т в год согласно актуальным статистическим данным;

внутренним водным путям, определенным соответствующим федеральным законом;

морским и океанским маршрутам, а также путям системы Великих озер и каналов реки Св. Лаврентия, по которым перевозятся внутренние грузы;

50 крупнейшим аэропортам с наибольшим годовым грузопотоком, определенных Федеральным управлением гражданской авиации;

другим стратегическим объектам грузоперевозок, включая важнейшие железнодорожные сети Классов II и III, определенных Минтрансом.

Законом также устанавливалась дата разработки промежуточной (interim), а затем и окончательной (final) редакций «Национальной сети …», однако в 2018 г. Минтранс США продлил сроки сбора комментариев и предложений по проекту материалов. До настоящего времени окончательные материалы не опубликованы.

«Национальная стратегия развития грузовых перевозок», подлежащая разработке в соответствии с требованием этого Закона, должна была быть опубликована не позднее 2 лет с даты вступления Закона в силу. Минтранс США, использовав одно продление срока сбора и обработки материалов, поступивших в ходе 13 публичных слушаний, а также содержавшихся в 82 официальных письменных отзывах, в сентябре 2020 г. разместил на своем портале сохранившую основные положения предыдущего Закона Стратегию.

Таким образом, начавшийся в США 30 лет назад процесс формирования транспортной политики на основе мультимодализма дал первый результат – разработан документ стратегического планирования, основанный на интеграции интересов каждого штата в федеральную программу, отвечающую общенациональным интересам и фактически означающий переход от секторального сепаратного финансирования считавшихся наиболее важными транспортных систем к формированию взаимно скоординированных программ мультимодального взаимодействия всех видов транспорта на основе связанной инфраструктуры, адаптированной к внедрению инновационных технологий.